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Netzbetreiber
Inhaltsübersicht
I. Charakterisierung von Netzen
II. Unternehmensstrategien in Netzindustrien
III. Regulierung netzspezifischer Marktmacht
I. Charakterisierung von Netzen
1. Netzkomplexität und der Systemcharakter von Netzen a) Graphentheoretische Fundierung
Die allgemeinste Darstellung von Netzen ermöglicht die Graphentheorie, eine moderne Teildisziplin der Mathematik. Ein Graph besteht aus einer Menge von Punkten (sog. Knoten bzw. Ecken), die durch Linien (sog. Kanten) miteinander verbunden sind (Diestel, Reinhard 2005, S. 1 ff.). Die Graphentheorie stellt einen analytischen Rahmen zur Untersuchung unterschiedlicher Netzkonfigurationen dar. In unterschiedlichen Fachdisziplinen wie der Soziologie, den Ingenieurwissenschaften, der Raumplanung und den Wirtschaftswissenschaften hat die graphentheoretische Begriffsbildung inzwischen Eingang gefunden. So werden etwa in der Soziologie immaterielle Beziehungsgeflechte zwischen Menschen als soziale Netze charakterisiert, wobei die einzelnen Individuen (bzw. Organisationen) als Knoten und das jeweilige Beziehungsgeflecht als Kanten aufgefasst werden. Aus dieser Perspektive werden ökonomische Netze als Spezialfälle aufgefasst, um den Einfluss sozialer Relationen auf Markttransaktionen besser zu verstehen (z.B. Zuckerman, Ezra 2003).
Im Rahmen dieses Beitrags werden physische Netze betrachtet, die zur Belieferung von Abnehmern mit Wasser, Gas, Elektrizität, Kabelfernsehen usw. aufgebaut und betrieben werden. Während lange Zeit Raumplaner und Ingenieure den Aufbau und Betrieb von physischen Netzen als ihre Domäne ansahen, gewinnt inzwischen die Netzökonomie eine zunehmende Bedeutung. Um das Verbindende von Netzen zu verstehen, ist auch hier die Graphentheorie ein geeigneter Ausgangspunkt. In traditionellen Telekommunikationsnetzen stellen die ortsgebundenen Endkunden- und Vermittlungseinrichtungen die Knoten dar, wobei jegliche Art der Übertragungseinrichtungen als Kanten aufgefasst werden können. Während in einzelnen Transportsystemen (z.B. Straßenverkehr, Eisenbahnverkehr) die Verbindungen (Kanten) von besonderer Bedeutung sind, sind in anderen Transportsystemen (z.B. Flugverkehr, Schifffahrt) die Knoten besonders relevant. Im Internet werden die Server als Knoten und die physikalische Infrastruktur zwischen diesen Servern (z.B. Glasfaserkabel) als Verknüpfung (Kante) aufgefasst. In diesem Sinne können Transportnetze mit Hilfe der Graphentheorie dargestellt werden (z.B. Rodrigue, Jean-Paul 2006).
Eine Implikation der graphentheoretischen Betrachtungsweise besteht darin, Netze als komplexe Systeme aufzufassen. Die jeweiligen Elemente (Knoten, Kanten) können nicht isoliert betrachtet werden, sondern nur in ihrer Relation zu den anderen Netzelementen. Die Auswahl, welche Verknüpfungen gewählt werden, erfolgt nicht isoliert, sondern interdependent. Die Interaktion der Elemente innerhalb eines komplexen Systems spiegelt gleichzeitig die dem Netz zugrunde liegenden Organisationsprinzipien wider, die es dem Netz ermöglichen, sich zu entwickeln und sich an Änderungen der Umgebung anzupassen (Spulber, Daniel/Yoo, Christopher 2005, S. 1694). b) Large-Technical-Systems-Ansatz
Die Eigenschaften von Netzen als komplexe Systeme, in denen die einzelnen Elemente interagieren und deshalb nicht isoliert betrachtet werden können, wird auch von einem interdisziplinären Forschungsansatz verfolgt, der sich inzwischen als Large-Technical-Systems-Ansatz etabliert hat (z.B. Hughes, Thomas 1987). Im Zentrum stehen dabei Netzindustrien wie Elektrizität, Telekommunikation, Transport, Gasversorgung und (Ab-)Wassersysteme. Gegenstand der Untersuchungen sind Entscheidungen auf Unternehmensebene, die Auswirkungen von staatlichen Regulierungsmaßnahmen auf Netzsektoren und die breitere Interaktion dieser Systeme mit der Gesellschaft als Ganzes. Besonders hervorgehoben werden dabei die Dominanz hierarchischer Organisationen und der starke Einfluss durch die öffentliche Hand. Netze stellen Konstrukte dar, die zielgerichtet von Akteuren, bzw. Gruppen von Akteuren, aufgebaut werden. Von besonderer Bedeutung sind hiernach Systembauer (Ingenieure, Manager, Finanziers etc.), die technische Systeme entwickeln, aufbauen und unterhalten.
2. Der disaggregierte Ansatz der Netzökonomie a) Das Konzept des offenen Netzzugangs
Sowohl aus der Graphentheorie als auch aus dem Large-Technical-Systems-Ansatz folgt, dass eine Fragmentierung in einzelne Elemente dem Charakter von Netzen nicht gerecht wird, da wesentliche Systeminterdependenzen vernachlässigt werden. Die besondere Problematik bei der Bereitstellung netzgebundener Leistungen besteht darin, dass hierfür immer auch der Zugang zu komplementären Netzinfrastrukturen erforderlich ist. Allerdings folgt hieraus keineswegs die Notwendigkeit vertikal integrierter Netzbetreiber mit einer damit einhergehenden End-zu-End-Verantwortung. Anstelle eines geschlossenen Netzes, in dem sämtliche Netzknoten und Verbindungen in der Entscheidungskompetenz eines einzigen Netzbetreibers liegen, tritt das Konzept des offenen Netzzugangs, in dem freier Marktzutritt von Netzbetreibern den ordnungs-/wettbewerbsökonomischen Referenzpunkt darstellt. b) Netzebenen
Um die vielfältigen Potenziale des Wettbewerbs und seiner Grenzen in den liberalisierten Netzsektoren zu analysieren, erweist es sich als zweckmäßig, zwischen Netzleistungen (z.B. Flugverkehr, Telefonie, Transport von Gas und Strom) und Netzinfrastrukturen (z.B. Schienenwege, Flughäfen, Telekommunikationsnetze) zu unterscheiden.
Ausgehend von einer disaggregierten Betrachtung der Wertschöpfungsketten in Netzsektoren, lassen sich die Endkundenmärkte für Netzleistungen von den Vorleistungsmärkten für Netzinfrastrukturkapazitäten unterscheiden. Freier Marktzutritt von Anbietern von Netzleistungen ist ohne eigene Netzinfrastruktur möglich, erfordert aber den diskriminierungsfreien Zugang zu den komplementären Netzinfrastrukturkapazitäten (Knieps, Günter 1997, S. 359 ff.). Die institutionellen und organisatorischen Strukturen variieren zwischen den einzelnen Netzsektoren. Eine vertikal separierte Struktur findet sich im Bereich des Luftverkehrs, wo Fluggesellschaften und Flughafenbetreiber traditionell eigentumsrechtlich getrennt sind. Allerdings gilt für die meisten Netzsektoren, dass Netzinfrastrukturanbieter gleichzeitig auch Anbieter von Netzleistungen sind (z.B. Energie, Telekommunikation, Eisenbahn).
1. Märkte für Netzleistungen
Obwohl Netzleistungen und Infrastrukturkapazitäten zueinander komplementär sind, stellen sie unterschiedliche Netzebenen dar, die (abgesehen von den erforderlichen Kompatibilitäts- und Sicherheitsstandards) unabhängig voneinander aufgebaut und betrieben werden können. In der Sprache der Graphentheorie gilt es folglich zu vermeiden, Knoten und Kanten der Infrastrukturebene mit den Knoten und Kanten der Serviceebene zu vermischen. Aus der Perspektive des Large-Technical-Systems-Ansatzes handelt es sich um vertikale Desintegration von großtechnischen Systemen.
Die Märkte für Netzleistungen sind nicht durch eine atomistische Anbieterstruktur gekennzeichnet. Die vielfältigen Potenziale der Produktdifferenzierung bei der Bereitstellung von Netzleistungen führen dazu, dass sich unterschiedliche Arten von Anbietern im Wettbewerbsprozess herauskristallisieren. Beispielsweise existieren im Flugverkehr große Fluggesellschaften, deren komparativer Vorteil die Netzbildung und die Ausschöpfung horizontaler Verbundvorteile darstellt, parallel zu spezialisierten Anbietern, etwa zur Bedienung von Shuttleverkehren. Marktzutrittsstrategien basieren folglich nicht nur auf Preiswettbewerb, sondern auch auf Servicewettbewerb.
2. Märkte für Netzinfrastrukturkapazitäten
Größen- und Verbundvorteile auf der Infrastrukturebene können bewirken, dass ein einziger Infrastrukturnetzbetreiber den relevanten Markt kostengünstiger bedienen kann, als mehrere Infrastrukturnetzbetreiber. Es handelt sich um den Fall eines natürlichen Monopols (Knieps, Günter 2005, S. 23 ff.). Damit sich diese Kostenvorteile herauskristallisieren können, sollten sowohl eine regulatorisch bedingte Fragmentierung durch Entbündelung von Netzelementen als auch ein gesetzlicher globaler Schutz vor Marktzutritt von konkurrierenden Infrastrukturnetzbetreibern unterbleiben. Auch wenn Wettbewerb auf der Ebene der Netzinfrastrukturen weitaus geringere Chancen besitzt als auf der Ebene der Servicenetze, so ist Infrastrukturwettbewerb in einzelnen Netzsektoren inzwischen realisiert. Ein wichtiges Beispiel ist der Telekommunikationssektor, wo inzwischen auf der Fernnetzebene Infrastrukturwettbewerb vorherrscht, aber auch vermehrt in lokalen Netzen Wettbewerb an Bedeutung gewinnt (Knieps, Günter 2005, S. 113 f.).
3. Costing und Pricing für den Netzzugang
Unternehmerische Preissetzungsstrategien für den Netzzugang verfolgen das Ziel, die Opportunitätskosten der Netzinanspruchnahme möglichst umfassend zu berücksichtigen. Der Wert der bestmöglichen alternativen Verwendung einer Netzkapazität bestimmt die Höhe dieser Opportunitätskosten. Diese sind zwar Bestandteil der Produktionskosten der mit diesen Netzkapazitäten bereitgestellten Leistungen, dürfen jedoch nicht mit den für die Bereitstellung der Netzinfrastruktur aufzuwendenden Kosten verwechselt werden. a) Optimale Netzzugangsentgelte und die Deckung der Gesamtkosten des Netzes
Um die Überlebensfähigkeit von Netzbetreibern zu gewährleisten, sind die Zugangstarife so zu gestalten, dass die notwendigen Investitionen in die Netze vorgenommen werden können. Optimale Netzzugangsentgelte in Höhe der Opportunitätskosten der Netzinanspruchnahme bei gegebenem Infrastrukturniveau haben die Funktion der Allokation vorhandener Kapazitäten. Da optimale Netzzugangsentgelte zur Finanzierung der Infrastrukturen beitragen, stellen die Opportunitätskosten das geeignete Bindeglied zwischen der Bepreisung der Netzinanspruchnahme und der Deckung der Gesamtkosten des Netzes dar. Knappheitsorientierte Netzzugangsentgelte tragen daher auch zur Erreichung des Finanzierungsziels bei.
Falls Größenvorteile (zunehmende Skalenerträge) beim Bau einer Infrastruktur vorliegen und folglich optimale, lineare Zugangsgebühren die Investitionskosten der Infrastruktur nicht decken können, stellt sich die Frage nach innovativen, die Kosten deckenden Tarifstrukturen. b) Die unternehmerische Suche nach innovativen Preisstrukturen
Da die (kurzfristigen) variablen Kosten die kurzfristige Preisuntergrenze und die (langfristigen) Zusatzkosten die langfristige Preisuntergrenze darstellen, und darüber hinaus sowohl die produktgruppenspezifischen als auch die unternehmensspezifischen Gemeinkosten gedeckt werden müssen, ergibt sich die unternehmerische Notwendigkeit, Preisdifferenzierungspotenziale auszuschöpfen. Im Allgemeinen kann man davon ausgehen, dass Preisdifferenzierungsstrategien im Vergleich zu linearen Tarifen mit Anreizen für eine Vergrößerung des Marktvolumens (z.B. verkaufte Netzkapazitäten) einhergehen und damit nicht nur die Anbieter, sondern auch die Nachfrager von Netzleistungen besser stellen.
Preisdifferenzierung setzt unterscheidbare und stabile Differenzierungskriterien voraus. Für die Tarifierung von Netzzugangsentgelten sind insbesondere folgende Kriterien von Bedeutung:
| - | Mengenrabatte (mehrteilige Tarife); | | - | Zeitliche Differenzierung (Spitzenlasttarife); | | - | Vertragsdauer (Laufzeitdifferenzierung); | | - | Geographische Differenzierung (Bevölkerungsdichte: Stadt/Land etc.); | | - | Qualitätsdifferenzierung (z.B. unterschiedliche Trassenqualitäten). |
Die Grenzen einer zusätzlichen Preisdifferenzierung müssen im Sinne eines „ Trial-and-Error “ -Prozesses ausgelotet werden. Die Grenze einer weiter gehenden Differenzierung wird dann erreicht, wenn die Transaktionskosten für das Preisschema zu hoch werden, d.h. wenn die Kosten der Arbitragevermeidung die Vorteile einer Tarifverfeinerung überschreiten. Diese Grenze lässt sich jedoch nicht uniform bestimmen, sondern hängt von den jeweiligen Nachfrageverhältnissen ab. Die Ausgestaltung der Preisstrukturen für den Netzzugang stellt eine genuin unternehmerische Aufgabe dar und darf nicht durch behördliche Preisstrukturvorgaben ersetzt werden (Knieps, Günter 2005, S. 237). c) Unternehmerische Kostenrechnung versus regulatorische Schattenrechnungen
Unternehmerisch konsistente Entscheidungen (bzgl. Investitionen, Produktgestaltung, Pricing etc.) zu treffen, ist nur bei einer konsequenten Anwendung von unternehmerischer entscheidungsrelevanter Kostenermittlung möglich. Mit dem kapitaltheoretischen Prinzip der Erfolgsneutralität wird eine Verbindung zum Kapital- bzw. Marktwert als einem zentralen Mehrperioden-Erfolgsziel der Unternehmung hergestellt (Küpper, Hans-Ulrich 1985, S. 32 und 41 ff.). Hieraus folgt unmittelbar die Notwendigkeit, die Ermittlungsmethode der Kosten so auszugestalten, dass sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung bestmöglich reflektiert. Der Maßstab für die Bestimmung effizienter Kosten kann nicht durch die Regulierungsbehörde, sondern muss immanent innerhalb des Unternehmens entwickelt werden. Historische Istkosten sind als Prüfobjekt wenig ergiebig, weil sie auf Informationen abstellen, die für die tatsächlichen Entscheidungssituationen des Unternehmens nicht mehr relevant sein müssen.
Einen objektiven Maßstab für die Bestimmung effizienter Kosten kann es nicht geben. Ihre Festlegung hängt vielmehr entscheidend von den zukünftigen unternehmerischen Erwartungen bezüglich Marktentwicklung, technischem Fortschritt etc. ab. Eine solche Erwartungsbildung muss demjenigen Unternehmen vorbehalten sein, das auch die Konsequenzen der darauf aufbauenden Entscheidungen zu verantworten hat. Unternehmerische entscheidungsrelevante Kostenermittlung ermöglicht einerseits konsistente Entscheidungen bezüglich Investitionen, Produkt- und Preisgestaltung und andererseits transparente Kostennachweise den Regulierungsbehörden gegenüber, insoweit diese als unerlässlich angesehen werden.
Ziel sollte es sein, mittels einer differenzierten Investitionsmodellierung (Mengengerüst) unter Anwendung einer entscheidungsorientierten zukunftsgerichteten (forward looking) Bewertungsmethode, die Ermittlung der User Cost of Capital sowie über die Prozesskostenermittlung die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zu bestimmen. Dabei gilt es die Pfadabhängigkeit der bestehenden Netztopologie zu berücksichtigen. Die Migrationskosten von Anpassungsstrategien sind mit einzubeziehen sowie Potenziale der Effizienzbereinigung aufzudecken (Knieps, Günter/Küpper, Hans-Ulrich/Langen, René 2001, S. 767 ff.; Knieps, Günter 2003, S. 993 ff.).
III. Regulierung netzspezifischer Marktmacht
1. Disaggregierte Lokalisierung netzspezifischer Marktmacht
Ein geeignetes ökonomisches Referenzmodell für die Aufdeckung des Handlungsbedarfs zur Disziplinierung von Marktmacht in Netzsektoren muss in der Lage sein, wesentliche Eigenschaften von Netzen (Größen- und Verbundvorteile, Netzexternalitäten etc.) zu erfassen, ohne diese automatisch mit Marktmacht gleichzusetzen. Stabile netzspezifische Marktmacht lässt sich nur bei einer Kombination von natürlichem Monopol und irreversiblen Kosten nachweisen, d.h. bei Vorliegen eines monopolistischen Bottlenecks (Knieps, Günter 1997, S. 359 f., 363 ff.). Die Bedingungen für eine monopolistische Bottleneck-Einrichtung sind erfüllt, falls:
| - | eine Einrichtung unabdingbar ist, um Kunden zu erreichen, wenn es also keine zweite oder dritte solche Einrichtung gibt, d.h. kein aktives Substitut verfügbar ist. Dies ist dann der Fall, wenn aufgrund von Größen- und Verbundvorteilen eine natürliche Monopolsituation vorliegt, sodass ein Anbieter diese Einrichtung kostengünstiger bereitstellen kann als mehrere Anbieter; | | - | gleichzeitig die Einrichtung mit angemessenen Mitteln nicht dupliziert werden kann, um den aktiven Anbieter zu disziplinieren, d.h. kein potenzielles Substitut verfügbar ist. Dies ist dann der Fall, wenn die Kosten der Einrichtung irreversibel sind. |
2. Preisniveauregulierung der Zugangstarife zu monopolistischen Bottlenecks
Eine Regulierung der Netzzugangstarife sollte sich in jedem Fall auf diejenigen Netzbereiche beschränken, bei denen Marktmachtpotenziale tatsächlich vorliegen. Eine Preis-/Gewinn-Regulierung in den komplementären wettbewerblichen Netzbereichen würde gegen das Prinzip der minimalistischen Regulierungseingriffe verstoßen und die Ziele einer umfassenden Marktöffnung nachhaltig behindern. Die Regulierung der Tarife für die Netzinfrastrukturbenutzung darf folglich nicht gleichzeitig zu einer Regulierung der Tarife in den komplementären Bereichen ohne Marktmachtpotenziale führen.
Als Referenzpunkt im Sinne eines Als-ob-Wettbewerbs, in dem der Vorwurf eines Marktmachtmissbrauchs nicht gerechtfertigt ist, sollte die Deckung der Gesamtkosten der monopolistischen Bottleneck-Einrichtung dienen. Die Regulierungsbehörden sollten hierzu die Unternehmen nicht auf ganz bestimmte Preisregeln, wie z.B. Ramsey-Preise oder auf zweiteilige Tarife verpflichten. Dies würde die unternehmerische Suche nach innovativen Tarifsystemen behindern. Es ist nicht auszuschließen, dass in der Zukunft noch bessere Regeln entdeckt werden.
Die Regulierung der Netzzugangstarife sollte ausschließlich auf das Price-Cap-Instrument beschränkt werden. Das Grundprinzip der Price-Cap-Regulierung besteht in einer Preisniveau-Regulierung im Bereich monopolistischer Bottlenecks (Knieps, Günter 2005, S. 107 ff.). Die Anreizwirkungen der Price-Cap-Regulierung zu Effizienzsteigerung und zukünftigen Investitionstätigkeiten können sich nur entfalten, wenn die Price-Cap-Regulierung in „ reiner “ Form angewandt und nicht mit inputbasierter Gewinnregulierung kombiniert wird. Einzelpreisgenehmigungsverfahren stellen wettbewerbsschädliche Überregulierungen dar.
Literatur:
Diestel, Reinhard : Graph Theory, 3. A., Heidelberg, New York 2005
Hughes, Thomas : The Evolution of Large Technical Systems, in: The Social Construction of Technological Systems, hrsg. v. Bijker, Wiebe/Hughes, Thomas/Pinch, Trevor, Cambridge Mass. 1987, S. 51 – 82
Knieps, Günter : The Concept of Open Network Provision in Large Technical Systems, in: EURAS Yearbook of Standardization, Bd. 1, 1997, S. 357 – 369
Knieps, Günter : Entscheidungsorientierte Ermittlung der Kapitalkosten in liberalisierten Netzindustrien, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft, Jg. 73, H. 9/2003, S. 989 – 1006
Knieps, Günter : Wettbewerbsökonomie. Regulierungstheorie, Industrieökonomie, Wettbewerbspolitik, 2. A., Berlin et al. 2005
Knieps, Günter/Küpper, Hans-Ulrich/Langen, René : Abschreibungen bei fallenden Wiederbeschaffungspreisen in stationären und nicht stationären Märkten, in: Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung, Bd. 53, 2001, S. 759 – 776
Küpper, Hans-Ulrich : Investitionstheoretische Fundierung der Kostenrechnung, in: Zeitschrift für betriebswirtschaftliche Forschung, Jg. 37, H. 1/1985, S. 26 – 46
Rodrigue, Jean-Paul : The Geography of Transport Systems, New York 2006
Spulber, Daniel/Yoo, Christopher : On the Regulation of Networks as Complex Systems. A Graph Theory Approach, in: Northwestern University Law Review, Bd. 99, 2005, S. 1687 – 1722
Zuckerman, Ezra : On „ Networks and Markets “ by Rauch and Casella, eds., in: Journal of Economic Literature, Bd. XLI, 2003, S. 545 – 565
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