Agrarpolitik

A. ist die Gesamtheit aller Maßnahmen zur Beeinflussung der Gestaltung und Entwicklung der Landwirtschaft und des ländlichen Raumes. Die Ziele der A., wie sie etwa in  § 1 des Landwirtschaftsgesetzes von 1955 oder Artikel 39 des EWG-Vertrages von 1957 (EWG) formuliert sind, umfassen die Verbesserung der Lebensverhältnisse im ländlichen Raum, die Teilnahme der in der Landwirtschaft Tätigen an der allgemeinen Einkommens- und Wohlstandsentwicklung, die Versorgung der Bevölkerung mit qualitativ hochwertigen Nahrungsmitteln zu angemessenen Preisen, die Herbeiführung eines Marktgleichgewichtes (Gleichgewicht) sowie die Erhaltung der natürlichen Produktionsgrundlagen, einschließlich der Pflege von Natur und Landschaft. Träger der A. sind der Staat, supranationale Institutionen, internationale Organisationen, Selbstverwaltungskörperschaften und die landwirtschaftlichen Berufsverbände. Daneben nehmen auch andere Gruppen mit z.T. entgegengerichteten Interessen (Gewerkschaften (Deutscher Gewerkschaftsbund), Verbraucherverbände (Verbraucherpolitik)) Einfluß auf die A.. Mit der Gründung der EWG ging die Kompetenz für die Markt- und Preispolitik auf die Gemeinschaft über. Für die Agrarstrukturpolitik besitzt die Gemeinschaft nur eine gewisse Rahmenkompetenz, die Ausführung liegt bei den Mitgliedstaaten. Sie wird in der Bundesrepublik von Bund und Ländern gemeinsam im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes" wahrgenommen. Die Kompetenz für die Agrarsozialpolitik liegt bei den Mitgliedstaaten. Für sie ist der Bund zuständig. Das Hauptproblem der A. ergibt sich in entwickelten Ländern aus der nur noch geringen Einkommenselastizität der Nachfrage (Elastizitäten) nach Nahrungsmitteln. Da die Bevölkerung stagniert oder abnimmt, wächst die Gesamtnachfrage nur langsam. Die landwirtschaftliche Produktion steigt infolge des technischen Fortschritts schneller als der Verbrauch. Darum müssen, sofern keine entgegengerichteten staatlichen Eingriffe (Intervention) erfolgen, die Preise der landwirtschaftlichen Erzeugnisse im Verhältnis zu denen der übrigen Güter sinken und der Anteil der Landwirtschaft am Sozialprodukt abnehmen. Soll eine bestimmte Einkommensrelation zu den übrigen Wirtschaftsbereichen aufrecht erhalten werden, so muß der Anteil der Landwirtschaft an den Erwerbstätigen etwa im gleichen Verhältnis zurückgehen. Als Anreiz für die berufliche Umschichtung wirkt die Einkommensdisparität zu den übrigen Bevölkerungsgruppen, die durch die sinkenden Realpreise (relativer Preis) ausgelöst wird. Der Versuch, durch Preisstützung die Einkommensdisparität zu beseitigen, führt zu einer verzögertenAnpassung und zur Entstehung von Überschüssen, sofern die Produktionsmengen nicht begrenzt werden. Staatliche Eingriffe sind vor allem dann notwendig, wenn der Strukturwandel durch Mobilitätshemmnisse innerhalb der Landwirtschaft nicht mit der eigentlich erforderlichen Rate ablaufen kann bzw. durch die Arbeitsmarktsituation (Arbeitslosigkeit) stark erschwert wird, oder wenn ein über ein bestimmtes Maß hinausgehender Strukturwandel aus gesellschaftspolitischen Gründen unerwünscht ist. Die gemeinsame Agrarpolitik der EG basiert auf dem Grundsatz des freien Warenverkehrs innerhalb der Gemeinschaft, der Präferenz derinnergemeinschaftlichen Erzeugung gegenüber der Einfuhr aus Drittländern und der gemeinsamen Finanzierung. Letztere erfolgt durch den Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft, auf den etwa 60% des Gesamthaushalts der Gemeinschaft entfallen. Im Mittelpunkt der Markt- und Preispolitik stehen Agrarmarktordnungen (Marktorganisationen), die seit 1962 schrittweise eingeführt wurden und heute praktisch alle wichtigen landwirtschaftlichen Erzeugnisse umfassen. Sie dienen der Abgrenzung des innergemeinschaftlichen Marktes gegenüber dem Weltmarkt und der Stabilisierung der Preise. Erstere erfolgt durch Abschöpfungen oder durch Zölle. Beim Export werden Erstattungen gewährt. Für den Fall, daß auf dem Binnenmarkt ein Teil der Ware nicht zu einem bestimmten Preis abgesetzt werden kann, sehen viele Marktordnungen Interventionen vor (Ankauf der Waren zum Interventionspreis durch staatliche Interventionsstellen). Die intervenierte Ware wird entweder wieder in den Binnenmarkt zurückgegeben oder exportiert. Alle innerhalb der A. anzuwendenden Preise werden jährlich vom Ministerrat festgelegt. Da bei wichtigen Erzeugnissen, vor allem bei Getreide, Milch, Rindfleisch, Zucker und Wein die Gemeinschaft über den Inlandsbedarf hinaus produziert und die innergemeinschaftlichen Preise höher sind als die Weltmarktpreise, sind die gemeinsamen Marktordnungen mit hohen Kosten verbunden (1992 rund 75 Mrd EUR). Ein vor allem seit Mitte der 70er Jahre starker Kostenanstieg zwang zu einer Reform der gemeinsamen A. Sie wurde 1984 eingeleitet mit einer Quotenregelung auf dem Milchmarkt, durch die die Molkereianlieferungen innerhalb von zwei Jahren um 6,2% vermindert wurden. 1987 erfolgte gegen Gewährung von Ausgleichszahlungen eine Kürzung der Quoten um 3% und eine Aussetzung um weitere 4%. Für die übrigen Erzeugnisse wurden die Marktordnungspreise seit 1985 kaum noch erhöht, für Getreide und Ölsaaten sogar deutlich gesenkt und in den meisten Marktordnungen wurde die Intervention gelockert. Weitere Impulse gingen vom Brüsseler Sondergipfel des Europäischen Rates (12./13.2.1988) aus. So wurden für Getreide, Ölsaaten und Eiweißsaaten sog. Stabilisatoren eingeführt, d.h. Garantiemengen festgelegt, bei deren Überschreitung die Marktordnungspreise automatisch gesenkt werden. Außerdem wurde beschlossen, daß alle Mitgliedsstaaten ein Flächenstillegungsprogramm anbieten müssen, das Landwirten die Möglichkeit bietet, einen Teil ihrer Ackerfläche (mindestens 20%) gegen Gewährung einer Prämie stillzulegen oder einer extensiven Nutzung zuzuführen. Außerdem wurdendie Mitgliedsstaaten ermächtigt, ihren Landwirten mit dem Ziel der Produktionsbegrenzung oder der Strukturverbesserung eine Vorruhestandsregelung anzubieten. Um ein erneutes Ausufern der Kosten zu verhindern, wurde eine Obergrenze für die mit den gemeinsamen Marktordnungen verbundenen Ausgaben eingeführt. Nach dieser "Agrarleitlinie" wird diese Obergrenze jährlich mit 74% der Wachstumsrate des Bruttosozialproduktes (Sozialprodukt) der Gemeinschaft fortgeschrieben. Die hohen, durch Erstattungen ermöglichten, Agrarexporte der EG haben eine zunehmende Kritik anderer Exportländer ausgelöst. In der 1986 eröffneten Uruguay-Runde des GATT spielt daher die Forderung nach einem weltweiten Abbau der Agrarprotektion eine wichtige Rolle. Von den USA und weiteren in der sog. Cairns-Gruppe zusammengeschlossenen 14 Ländern (darunter Industrie- und Entwicklungsländer) wurde, zunächst langfristig, ein völliger Abbau der Agrarprotektion gefordert. Die EG bot an, ihr Stützungsniveau gegenüber 1986 um 30% zu senken und erklärte sich bereit, die Abschöpfungen durch ein modifiziertes Zollsystem zu ersetzen. Da die USA und die Länder der Cairns-Gruppe auf einer Verminderung des Stützungsniveaus um 75%, beginnend mit 1991, bestanden und außerdem direkte Begrenzungen bei den Exporterstattungen forderten, wurden im Dezember 1990 die Verhandlungen vertagt. Die Agrarstrukturpolitik verfolgt das Ziel, die Produktionsgrundlagen zu verbessern und einen, aufgrund wirtschaftlicher Bedingungen, ablaufenden Strukturwandel zu beschleunigen, in seiner Richtung zu beeinflussen oder sozial erträglich zu gestalten. Innerhalb der EG wurde 1968 mit dem Mansholtplan, der eine grundlegende Umstrukturierung der Landwirtschaft in Richtung größerer, leistungsfähiger Betriebe zum Ziel hatte, ein stärkeres Gewicht auf die Strukturpolitik gelegt. 1972 wurden Strukturrichtlinien erlassen, nach denen nur "entwicklungsfähige Betriebe" durch Investitionsbeihilfen gefördert und die übrigen Landwirte zur Einstellung der landwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit ermuntert wurden. 1975 kam eine Richtlinie über die Landwirtschaft in Berggebieten und benachteiligten Gebieten hinzu, in deren Rahmen Ausgleichszulagen für die Weiterführung der Landwirtschaft unter erschwerten Bedingungen gewährt wurden. Der Gesamtbereich wurde 1985 in einer "Verordnung zur Verbesserung der Agrarstrukur" neu geregelt, wobei die Beschränkung der Investitionsförderung auf entwicklungsfähige Betriebe gelockert wurde. Darüberhinaus wurde den Mitgliedsstaaten ein größerer Spielraum in der Ausgestaltung der Agrarstrukturpolitik eingeräumt. Im Rahmen einer 1988 eingeleiteten Reform der Strukturfonds der Gemeinschaft sollen deren Mittel innerhalb von fünf Jahren verdoppelt und ihr Einsatz stärker als bisher auf förderungsbedürftige Gebiete konzentriert werden. Zu den Zielen gehören die beschleunigte Anpassung der Agrarstrukturen und die Entwicklung des ländlichen Raumes. In der Bundesrepublik erfolgt die Agrarstrukturpolitik im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe "Verbesserung der Agrarstruktur und desKüstenschutzes", die zu 60% vom Bund und zu 40% von den Ländern (beim Küstenschutz 70% und 30%) finanziert wird. Ingesamt wurden 19934,4 Mrd EUR bereitgestellt. 1,9 Mrd EUR entfielen auf einzelbetriebliche Maßnahmen (darunter 1,0 Mrd EUR auf die in benachteiligten Gebieten gewährte Ausgleichszulage), 649 Mio EUR auf Flurbereinigung und Dorferneuerung, 807 Mio EUR auf wasserwirtschaftliche und kulturbautechnische Maßnahmen und 200 Mio EUR auf den Küstenschutz. In der ehemaligen DDR wurde 1945-1949 eine Bodenreform durchgeführt. Etwa 2 Mio ha landwirtschaftliche Fläche (darunter alle Betriebe über 100 ha) wurden entschädigungslos enteignet. Davon wiederum wurden 2/3 an Siedler vergeben, der Rest verblieb in der Hand des Staates und wurde überwiegend zum Aufbau "Volkseigener Güter" genutzt. Die neugeschaffenen Siedlerbetriebe waren so klein, daß sie nicht lebensfähig sein konnten. Sie wurden ebenso wie die bestehenden bäuerlichen Betriebe gedrängt, sich zu Produktionsgenossenschaften (LPGen) zusammenzuschließen. Die Kollektivierung war Anfang 1960 beendet. Nach einer gewissen Konsolidierungsphase folgte der Übergang zur sogenannten "industriemäßigen Agrarproduktion", d.h. die Zusammenlegung von LPGen zu größeren Einheiten unter gleichzeitiger Trennung zwischen Pflanzenproduktion und Tierproduktion. Ende 1988 gab es 1159 LPGen Pflanzenproduktion (Durchschnittsgröße 4540 ha), 2696 LPGen Tierproduktion und 465 volkseigene Güter. Die LPGen Pflanzenproduktion bewirtschafteten zum überwiegenden Teil Flächen, die sich formal im Eigentum von Privatpersonen, meist Mitgliedern, befanden, denen die Ausübung des Eigentumsrechts aber versagt war. Trotz der großen Einheiten war die Zahl der in der Landwirtschaft Beschäftigten je Hektar doppelt so hoch wie in der Bundesrepublik. Die Preise lagen für pflanzliche Erzeugnisse um 50 bis 100%, für tierische Erzeugnisse um 100 bis 200% über denen der Bundesrepublik. Um den Verbrauchern keine so hohen Nahrungsmittelpreise zuzumuten, wurden 1988 Verbrauchersubventionen (Subventionen) von 32 Mrd (Produktionswert der Landwirtschaft 78 Mrd Mark) gezahlt. Mit dem Inkrafttreten der Wirtschaftsunion, Währungs- und Sozialunion zum 2.7.1990 wurde das Preisniveau der Bundesrepublik übernommen. Damit sank die Nettowertschöpfung (Wertschöpfung), die vorher bei 25 Mrd Mark gelegen hatte, praktisch auf Null. Gleichzeitig wurden Marktordnungen eingeführt, die, mit wenigen Ausnahmeregelungen, den EG-Marktordnungen entsprachen. Zur Überbrückung des Preisbruches wurden im zweiten Halbjahr 1990 Anpassungs- und Liquiditätshilfen von ca. 3 Mrd EUR (bei einem gesamten Agrarhaushalt der neuen Bundesländer von 6,9 Mrd EUR) gewährt. Bereits am 29.6.1990 verabschiedete die Volkskammer das "Gesetz über die strukturelle Anpassung der Landwirtschaft an die soziale und ökologische Marktwirtschaft in der DDR (Anpassungsgesetz)", durch das die Ausübung des Grundeigentums wieder eingeführt sowie Teilung, Zusammenschluß, Umwandlung und Auflösung von LPGen ermöglicht wurden. Bis Ende 1991 müssen alle LPGen aufgelöst in andere Rechtsformen umgewandelt worden sein. Nach dem Einigungsvertrag werden alle wichtigen, die Landwirtschaft betreffenden Gesetze der Bundesrepublik sowie alle einschlägigen Rechtsvorschriften der EG auf die neuen Bundesländer übergeleitet, wobei, soweit notwendig, zeitlich befristete Ausnahmen und Sonderregelungen getroffen wurden. Aufgabe der Agrarsozialpolitik ist die soziale Sicherung der in der Landwirtschaft tätigen Menschen, insbesondere bei Alter, Krankheit oder Invalidität. Eine Unfallversicherung für die in der Landwirtschaft tätigen Personen wurde in Deutschland bereits 1886 im Rahmen des Bismarck’schen Sozialversicherungssystems (Sozialversicherung) eingeführt. Träger sind die landwirtschaftlichen Berufsgenossenschaften. An der Finanzierung beteiligte sich der Bund mit jährlich 595 Mio EUR. Begründet wird dies mit der sog. "alten Last", die sich daraus ergibt, daß bei einem schrumpfenden Wirtschaftszweig die Zahl der Beitragszahler sinkt, gleichzeitig aber noch Rentenleistungen für Unfälle aus einer Zeit erbracht werden müssen, als noch wesentlich mehr Menschen in diesem Wirtschaftszweig tätig waren. Eine Altersversicherung für Landwirte wurde 1965 eingeführt. Träger sind die bei den Berufsgenossenschaften errichteten landwirtschaftlichen Alterskassen. Versichert sind landwirtschaftliche Unternehmer, deren Ehegatten sowie (mit halbem Beitragssatz und halbem Altersgeld) hauptberuflich mitarbeitende Familienangehörige. Beitragshöhe und Altersgeld sind nicht nach dem betrieblichen Einkommen differenziert, jedoch gewährt der Bund seit 1986 gestaffelte Zuschüsse, die durch das am 1.1.1991 in Kraft getretene "4. Agrarsoziale Ergänzungsgesetz" neu geregelt wurden. In Abhängigkeit vom Wirtschaftswert des Betriebes und dem außerbetrieblichen Einkommen können die Zuschüsse bis zu 90% des normalen Beitragssatzes erreichen. Zwischen 1969 und 1984 konnten Landwirte bei einer Betriebsaufgabe mit strukturverbessernder Wirkung eine über der normalen Altersrente liegende Landabgaberente beanspruchen. Seit 1989 können Landwirte, die das 58. (ab 1.1.1991 das 55.) Lebensjahr vollendet haben, ein vorgezogenes Altersgeld erhalten, wenn sie ihre Fläche stillegen oder an einen anderen landwirtschaftlichen Unternehmer übergeben. 1992 finanzierte der Bund mit 3,5 Mrd EUR 75,2% der Leistungen. Er trägt außerdem die Gesamtkosten der Landabgaberente (1992: 254 Mio EUR). Eine Krankenversicherung für Landwirte gibt es seit 1972. Träger sind die bei den Berufsgenossenschaften errichteten Krankenkassen für Landwirte. Versichert sind alle in der Landwirtschaft Beschäftigten, soweit sie nicht einer anderen Pflichtversicherung unterliegen. Bis auf eine Selbstbeteiligung von 6,2% übernimmt der Bund die Beitragszahlung für Altersgeldempfänger (1992: 1,6 Mrd EUR). Zwischen 1986 und 1990 wurden außerdem nach dem Sozialversicherung- Beitragsentlastungsgesetz weitere gestaffelte Zuschüsse zu den Sozialversicherungsbeiträgen gezahlt (1990: 300 Mio EUR). Die mit dem Auslaufen dieses Gesetzes freigewordenen Beträge wurden in das
4. Agrarsoziale Ergänzungsgesetz übernommen. Ingesamt ist die Sozialpolitik der größte Einzelposten im Agrarhaushalt des Bundes. Auf ihn entfielen 1992 6,1 Mrd EUR oder 44%.

Literatur: W. Albers, Agrarpolitik. Überblick, in: HdWW, 1 (1977). Th. Heidhues, Agrarpolitik, I.: Preis- und Einkommenspolitik, ebd. (1977). G. Weinschenck, Agrarpolitik, II: Strukturpolitik, ebd. (1977). O. Gottsmann: Der Gemeinsame Agrarmarkt, Fortsetzungswerk in Loseblattform, Baden-Baden seit 1973. H. Stamer, Agrarpolitik aktuell. Frankfurt 1983.Prof.Dr.W.v.Urff,Freising-Weihenstephan